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土地是關(guān)乎人民福祉、保障國家穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)要素。隨著中國式現(xiàn)代化的全面推進,土地資源的要素保障功能顯得至關(guān)重要。2022年9月,習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十七次會議上指出,“要深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作,嚴格條件、規(guī)范程序,探索解決改革中的深層次問題。”2022年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點的工作意見》指出,要在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下,審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作。2022年3月,國家自然資源部開展深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作培訓(xùn),正式啟動試點工作。2023年10月,云南省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的實施意見》,對我省深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進行工作部署,確定石林縣、元謀縣等15個縣(市、區(qū))作為入市試點,試點工作從2023年10月開始,至2024年12月底結(jié)束。通過不同階段的試點,云南形成了一批可復(fù)制的經(jīng)驗及探討深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的路徑。

云南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點概況

云南省農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點可分為三個階段。第一階段為2015年至2019年農(nóng)村土地制度三項改革試點、第二階段為2021年至2022年云南省先行先試試點、第三階段為2023年農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。

2015年至2019年農(nóng)村土地制度三項改革試點。黨的十八屆三中全會對農(nóng)村土地制度改革作出重要部署。2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議和中央政治局常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,從此拉開了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的序幕。大理市作為云南省唯一的試點地區(qū),農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革是試點的任務(wù)之一。在這輪試點中,大理市成功入市3宗,即大理鎮(zhèn)西門村委會第三村民小組、銀橋鎮(zhèn)上銀村村委會、灣橋鎮(zhèn)灣橋村分別以公開拍賣、租賃、掛牌出讓的方式入市。這3宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市為云南省探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了經(jīng)驗,也為2021年《中華人民共和國土地管理法》的修訂提供了修法建議。

2021年至2022年云南省先行先試試點。《中華人民共和國土地管理法》的修訂不僅破除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入進入市場的法律障礙,還是上一輪農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點取得的最大成果。雖然法律層面允許了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,但在實踐層面還面臨著諸如入市收益分配、抵押貸款等具體操作層面的問題。2021年至2022年云南省推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市先行先試試點,涉及巍山縣、劍川縣、洱源縣、漾濞縣、鶴慶縣、祥云縣、建水縣9個縣級區(qū)域。此輪試點共推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功入市26宗,形成了一些可復(fù)制的成功經(jīng)驗。一是以重點項目拉動入市,如祥云縣、彌渡縣和巍山縣借助園區(qū)建設(shè)和古城改建項目實現(xiàn)入市;二是以招商引資項目驅(qū)動入市,如洱源縣依靠政府招商引資項目,成功入市建成外商投資威士忌生產(chǎn)體驗中心;三是以交通區(qū)位優(yōu)勢吸引入市,如彌渡縣和祥云縣的加油站項目入市;四是以較高的土地價值推動入市,如大理市村集體的自主入市,建水縣的租賃入市等。

2023年農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。習(xí)近平總書記在黨的二十屆二中全會工作報告中指出,“推動開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點”。2022年11月23日中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的意見》,隨即開啟了新一輪試點。云南省石林縣、峨山縣、大理市、玉龍縣、蘭坪縣等15個縣(市、區(qū))列為全面深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點地區(qū),試點以來,已成功入市8宗。相比上輪試點,本輪試點在四個方面有所突破,為后續(xù)試點提供經(jīng)驗。一是入市地塊符合“三區(qū)三線”管控原則,符合全國土地“二調(diào)”、“三調(diào)”結(jié)果;二是按不同現(xiàn)狀用途和使用年限劃定土地成本區(qū)間,提供地價評估依據(jù)。三是因地制宜探索了以“拍賣和掛牌為主,租賃為輔”的入市方式;四是基本明確收益調(diào)節(jié)金比例區(qū)間為成交總價的20%—30%,為政府征收土地收益調(diào)節(jié)金提供測算依據(jù)。

云南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點典型經(jīng)驗

云南省在三輪農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點中堅持守正創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧,審慎穩(wěn)妥推進試點,結(jié)合地方實際創(chuàng)新性探索了具有云南特色的典型經(jīng)驗。

創(chuàng)新探索“國有+集體”用地模式。按照土地所有權(quán)劃分,形成了中國特色的國有和集體兩個所有權(quán)主體。由此,形成了我國城鄉(xiāng)二元的土地制度,國有土地與集體土地同權(quán)不同價不同責,農(nóng)民不能充分享受集體土地所有權(quán)權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點的主要目的就是要破解國有土地與集體土地同權(quán)不同價的現(xiàn)狀,打通制度壁壘。試點地區(qū)充分把握試點要義,結(jié)合地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源、地域資源環(huán)境承載能力、發(fā)展?jié)摿Φ纫?通過實施鄉(xiāng)村土地綜合整治,充分挖掘集體建設(shè)用地入市潛能,創(chuàng)新探索 “國有+集體”兩種用地類型相結(jié)合的用地模式。“國有+集體”用地模式,盤活了集體存量建設(shè)用地,保障企業(yè)入駐用地需求,破解園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展土地供需矛盾。比較典型的案例是祥云縣祥城鎮(zhèn)于官村1宗601.11畝的集體建設(shè)用地,以高于同地區(qū)國有建設(shè)用地的價格與原有建設(shè)用地形成“國有+集體”用地形式成功入市。祥云縣探索“國有+集體”用地模式為我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用方式提供新思路。

創(chuàng)新探索入市助力鄉(xiāng)村振興模式。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市優(yōu)先保障實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用地需求是試點需要把握的重點問題。試點地區(qū)按照“宜工則工、宜商則商”的原則,解決小微企業(yè)用地需求,助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,促進農(nóng)民增收。峨山縣以激活村集體經(jīng)濟發(fā)展動力為目標,切實帶動群眾就近就業(yè),維護群眾利益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地成功入市后,政府僅征收20%增值收益調(diào)節(jié)金,其余用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障建設(shè)等促進村集體發(fā)展。通過入市有力助推投資年產(chǎn)350萬件服裝智能化加工生產(chǎn)線項目落地,實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)項目“零”的突破。通過試點引入勞動密集型輕工業(yè)企業(yè),解決近300人就業(yè)問題,實現(xiàn)戶均年收入增加36000—48000元,打造鄉(xiāng)村振興新模式。

創(chuàng)新探索一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式。深入推進農(nóng)村集體土地整理,盤活閑置存量建設(shè)用地,優(yōu)先用于支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是試點的重要內(nèi)容。峨山縣被列為全國深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點縣以來,敢闖敢試、破解難題,積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易,探索了一二三產(chǎn)業(yè)融合的典型經(jīng)驗。一是盤活“一產(chǎn)”用地資源。峨山縣岔河鄉(xiāng)岔河村實施整體搬遷集中安置后,對老村所在地原100余間閑置宅基地,按照“六必拆”的要求開展閑置宅基地整治,共騰退出18畝地作為存量用地,借本次入市的“政策東風(fēng)”,實現(xiàn)成功入市,盤活了農(nóng)村閑置宅基地。二是引入“二產(chǎn)”項目。經(jīng)岔河村集體研究決定,用集體建設(shè)用地發(fā)展產(chǎn)業(yè),以地招商引資、增加就業(yè)。在自然資源部門的指導(dǎo)下,岔河村按規(guī)定辦理好用地手續(xù)后,將土地掛牌招商。“云南滇一服飾科技有限公司”按照土地招標開標程序競拍成功中標,在該地塊投資建服裝生產(chǎn)廠。為滿足企業(yè)抵押融資的訴求,峨山縣明確了抵押融資貸款金額及稅費征收種類,顯化了土地市場價值,成功實現(xiàn)項目落地。三是吸納“三產(chǎn)”就業(yè)。通過“以地為媒”落地服裝廠項目后,村小組、村民在獲得土地增值收益的同時,還可以解決村民就業(yè)問題,實現(xiàn)“打工不出村”、“就業(yè)不出門”。 峨山縣探索的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式在云南是首例,尤其是宅基地整治騰退入市是典型案例,對其他試點地區(qū)具有借鑒、復(fù)制推廣意義。

創(chuàng)新探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款模式。創(chuàng)新探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地抵押貸款路徑、融資方案、抵押貸款管理辦法是試點的重點內(nèi)容。按照試點要求,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作要不斷實踐、大膽探索,積極創(chuàng)新,才能為入市工作尋找新路子。峨山縣在成功入市后,積極探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款途徑和稅費繳納等主要內(nèi)容。制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市抵押貸款管理辦法,確定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓方式的抵押貸款比例為土地估價的50%,明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需繳納企業(yè)所得稅、印花稅和契稅等稅收種類,并依據(jù)相關(guān)稅收標準進行稅費收取。峨山縣創(chuàng)新探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市抵押貸款比例、明確征收稅種的經(jīng)驗,在全國試點地區(qū)具有先進性和典型性。

深化云南農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的路徑

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是我國土地制度的重大改革,事關(guān)農(nóng)民切身利益,涉及各方面重大利益調(diào)整。因此,試點必須試深、試透、試全。綜合全省試點情況,試點地區(qū)結(jié)合地方實際探索出了一些典型經(jīng)驗,但依然還存在很多深層次的問題未探索透徹,需要進一步深入試點。

深入探索就地入市、調(diào)整入市、整治入市的多元入市途徑。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地情況復(fù)雜,主要表現(xiàn)在三個方面:一是有的入市地塊面積大小、土地規(guī)劃等綜合因素較好,符合入市條件;二是有的因為土地規(guī)劃,產(chǎn)業(yè)園區(qū)不在集體所轄范圍,集體經(jīng)營性建設(shè)用地供需不匹配;三是有的集體建設(shè)用地零散,不符合用地需求,不具備入市條件。由此,在實踐中探索了就地入市、調(diào)整入市、整治入市不同的入市方式。綜合考察全省已入市地塊,均采用就地入市的方式入市,缺乏調(diào)整入市和整治入市經(jīng)驗。目前,僅有蘭坪縣計劃試點異地調(diào)整入市1宗,將騰挪出的節(jié)余指標調(diào)整到礦山建設(shè)項目,但因缺乏試點經(jīng)驗而遲遲未推進,建議在積極借鑒省外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合云南實際指導(dǎo)有異地調(diào)整入市意愿的地區(qū)試點調(diào)整入市,積累經(jīng)驗。省外經(jīng)驗可借鑒浙江德清縣,德清以異地調(diào)整入市方式跨村整合零星分散存量建設(shè)用地來解決用地矛盾。整治入市比較成功的經(jīng)驗是廣西北流市,三項制度改革試點以來,廣西北流市已實施19宗整治入市,涉及3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個村集體經(jīng)濟組織,共65.02公頃土地。

深入探索作價入股、聯(lián)營入市的多元使用方式。作價入股(出資)、聯(lián)營入市是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在所有權(quán)不變的前提下,使用權(quán)按有償方式進入土地市場交易的行為?！锻恋毓芾矸ā返?0條明確了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營的法律依據(jù)。即允許集體經(jīng)濟組織使用農(nóng)村集體建設(shè)用地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),或以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營方式與其他單位、個人共同舉辦企業(yè)。從試點地區(qū)的經(jīng)驗來看,無論是自然資源部門還是村集體對作地入股和聯(lián)營的政策都不熟悉,也至于不敢試、不敢用。鑒于此,試點可先出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營的具體辦法或指導(dǎo)意見,在學(xué)習(xí)借鑒的基礎(chǔ)上先行試點,積累經(jīng)驗。

深入探索兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的重點、難點。試點地區(qū)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益分配機制已經(jīng)形成了一些典型的經(jīng)驗和做法。但還沒有完全實現(xiàn)農(nóng)民、集體入市收益的基本均衡,也沒有發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)營性用地土地增值收益調(diào)節(jié)作用。玉溪市、保山市等試點地區(qū)都面臨著這樣的問題和困惑。如何平衡各方主體的利益關(guān)系問題,實際上就是收益如何分配的問題,收益調(diào)節(jié)劑如何收、收多少,村集體與集體成員之間如何分配收益、分配多少的問題。實踐中,土地增值收益調(diào)節(jié)金收取基數(shù)和比例各不相同,有的在總價格范圍內(nèi)一并收取增值收益,有的則在成交價外另收取。不僅如此,土地增值收益調(diào)節(jié)金收取的比例更是不同,如重慶市大足區(qū)征收比例低到5%,深圳市鳳凰社區(qū)征收比例高達70%。甚至四川省郫縣同一個試點的不同地塊征收比例卻不同,有的按照15%計征,有的按照32%計征。集體和成員之間的增值收益分配,主要表現(xiàn)為集體對征收調(diào)節(jié)金后剩余部分“提留”多少,是否將增值收益直接分配給成員,以何種方式分配給成員。從試點經(jīng)驗看,集體“提留”的具體比例也不同,有的試點地區(qū)是20:80,有的則是30:70,而更多的地區(qū)則是全部留給集體統(tǒng)一管理,或者列入集體公積金、公益金,或者作價人股,并不直接以現(xiàn)金方式分配給成員。試點地區(qū)的這種分配是否合理,值得思考,但需要明確的是收益分配的多少應(yīng)該向集體成員傾斜。建議試點地區(qū)出臺收益分配辦法,明確收益分配規(guī)則,科學(xué)合理設(shè)置收益分配比例。